Lo sviluppo e le sfide post-2015: far funzionare gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (SDGs)

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http://www.ced-center.it/2017/05/14/development-and-the-post-2015-challenges-making-the-sustainable-development-goals-work/
Giovanni Vaggi

Giovanni Vaggi

Autore at CED - Center for Economic development & Social Change
Professore Ordinario di Economia dello Sviluppo presso l'Università di Pavia
Giovanni Vaggi

  1. Introduzione

L’obiettivo 17 si occupa del partenariato globale ed è il più importante dei nuovi Obiettivi di Sviluppo Sostenibile. Solo attraverso un partenariato globale efficace possiamo sperare di raggiungere gli obiettivi e i rispettivi 169 traguardi (v. sezione 6). Il processo post-2015 deve tener conto dell’ambiente storico e economico in cui si svolgerà. La sezione 3 esamina i due eventi principali che hanno caratterizzato l’economia internazionale negli ultimi 30 anni:

  • la crescita economica in Asia;
  • l’espansione della finanza internazionale.

Questi due eventi hanno riformato l’ambiente economico internazionale in cui saranno perseguiti i nuovi obiettivi. La sezione 4 si concentra sul modo in cui operano i mercati finanziari internazionali e descrive i rischi del mercantilismo finanziario. La sezione 5 descrive come i paesi in via di sviluppo possono ricevere fondi privati ed evitare gravi crisi. È raccomandabile un uso più ampio di obbligazioni indicizzate sul PIL. La sezione 6 afferma che un principio generale dovrebbe guidare il dialogo post-2015: il riequilibrio dei poteri negoziali a favore dei paesi in via di sviluppo. Vorrei anche evidenziare tre passi propedeutici per far funzionare il partenariato globale.

  1. Partenariato globale: potenziamento e proprietà

I nuovi Obiettivi di Sviluppo Sostenibile incapsulano l’attuale concezione dello sviluppo e della sua evoluzione sin dagli anni Cinquanta. All’inizio si parlava di crescita economica, ora abbiamo una visione olistica dello sviluppo. L’ampliamento della nozione di sviluppo ha beneficiato di qualche noto contributo; dalla relazione Bruntland del 1987 all’Indice di Sviluppo Umano (HDI) del 1990, agli Obiettivi di Sviluppo del Millennio (MDG) del 2000.

Direi che lo sviluppo è ora concepito come un processo multidimensionale: lo sviluppo è un processo di trasferimento di poteri. Ovviamente questo processo concerne specifiche strutture socioeconomiche che dipendono dalle specifiche condizioni storiche.

Diversi fori di alto livello, da Roma 2003 a Busan 2011 a Città del Messico 2014, hanno contribuito all’evoluzione della concezione di cooperazione internazionale da efficacia degli aiuti a partenariato globale. Tutti i principali documenti dell’ONU in preparazione degli Obiettivi si concentrano sul partenariato globale e l’ultimo obiettivo, il numero 17, recita: rafforzare i mezzi di attuazione e rivitalizzare il partenariato globale per lo sviluppo sostenibile. Nel 2000, l’MDG numero 8 indicava già: sviluppare un partenariato globale per lo sviluppo. Vorrei aggiungere che, poiché lo sviluppo è potere, allo stesso modo il partenariato globale richiede titolarità nazionale. Nel suo documento del 1998 sul consenso post-Washington, Stiglitz scrive che i paesi in via di sviluppo dovrebbero trovarsi sul “sedile del conduttore” (cfr. Stiglitz, 1998).

  1. La realtà dei fatti, Asia

Il ventunesimo secolo sarà il secolo d’Asia. Grazie ad elevati tassi di crescita molti paesi asiatici che negli anni Sessanta e Settanta erano nel gruppo a basso reddito sono ora classificati a reddito alto o medio-alto. L’MDG 1 sulla riduzione della povertà sarà raggiunto grazie alla crescita economica della Cina. Le economie emergenti sono importanti “nuovi donatori” e sono anche nuovi partner commerciali.

Tuttavia, dal 2008 le economie ad alto reddito hanno mostrato tassi di crescita molto bassi; il cosiddetto dibattito sul “ristagno secolare” (cfr. Baldwin e Teulings, 2014) indaga le ragioni del rallentamento della crescita economica. La maggior parte della colpa è posta sull’invecchiamento della popolazione e sull’eccesso del risparmio, la “saturazione del risparmio”.

La mia opinione è che si tratta anche di una crisi di sovraccapacità; i mercati di molti prodotti appaiono saturi e c’è una mancanza di domanda efficace. Inoltre gli ultimi trent’anni hanno visto un processo di concentrazione di ricchezza e reddito (cfr. Piketty, 2013).

Qualunque sia la ragione del ristagno secolare, come possono i paesi in via di sviluppo ottenere tassi di crescita soddisfacenti? Come possono i paesi meno sviluppati raggiungere il tasso di crescita del 7% annuo fino al 2030, traguardo 1 dell’SDG 8? I paesi in via di sviluppo hanno bisogno di spazio politico e di trattamento speciale e differenziato per sostenere la concorrenza sui mercati internazionali. UNCTAD 2014 offre numerosi esempi di come sostenere i paesi dal reddito medio e medio-basso nel loro graduale tentativo di diventare più competitivi sui mercati internazionali. Facilitazioni commerciali sono necessarie e lo stesso vale per le norme commerciali; questo fa parte del principio generale di riequilibrio dei poteri negoziali che ho evidenziato nella sezione 1.

  1. Mercantilismo finanziario

Nel 1985 il valore complessivo dei derivati finanziari è stato leggermente superiore a 1 trilione di dollari; nel 2007, poco prima della crisi dei subprime tale valore ha superato 600 trilioni. Nel 2015, otto anni dopo l’inizio della crisi, la quantità nozionale dei derivati è vicina a 700 trilioni di dollari, nove volte il PIL mondiale. L’abbondanza di risparmio e la liberalizzazione finanziaria non hanno impedito crisi finanziarie. I mercati finanziari internazionali sono dominati dal rischio sistemico e dalla visione a breve termine: anche nel caso delle obbligazioni, che in linea di principio sono a lungo termine, gli operatori finanziari devono continuamente acquistare e vendere prodotti finanziari in cerca di plusvalenze: “acquistare a buon mercato e vendere caro“, lo stesso tipo di comportamento dei mercantilisti del Seicento.

I vecchi mercantilisti spostavano beni nello spazio e nel tempo, la finanza internazionale moderna non ha bisogno di farlo. I derivati sono puri contratti, sono promesse di acquistare e vendere che possono farti diventare ricco o fallire; la finanza internazionale è un gioco a somma zero.

Il novanta per cento dei mercati derivati è Over-The-Counter, OTC, il che significa che non è né regolamentato né sorvegliato; è difficile sapere chi deve cosa a chi. La maggior parte delle volte le informazioni sono molto limitate e vaghe. Inoltre, c’è il potere crescente di un ristretto numero di grandi banche d’investimento che possono influenzare i mercati e esercitare pressioni sui governi. Nel 1776 Adam Smith attaccò le grandi aziende mercantili proprio perché potevano manipolare i governi nazionali. Siamo entrati in un periodo di mercantilismo finanziario.

  1. Finanza per lo sviluppo

Con tanti obiettivi, i mezzi di attuazione rappresentano una sfida importante. La conferenza di Addis Ababa del luglio 2015 ha fornito indicazioni molto interessanti e utili (cfr. UNAAAA 2015). Dal 2000, nuovi tipi di flussi finanziari svolgono un ruolo importante, in particolare gli investimenti e le rimesse dirette estere: entrambi i tipi di flussi sono molto più grandi degli aiuti ufficiali. Anche gli investimenti in portafoglio stanno andando verso i paesi in via di sviluppo; anche i paesi dell’Africa sub-sahariana stanno ora emettendo obbligazioni sui mercati internazionali. I bassi tassi di interesse delle economie dell’OCSE favoriscono il cosiddetto carry trade e la ricerca di rendimenti elevati nei paesi emergenti e in via di sviluppo.

Tutto ciò sembra positivo per i paesi in via di sviluppo: i fondi sono disponibili. Tuttavia, nella finanza dello sviluppo, il tipo di finanza è più importante dell’ammontare complessivo dei fondi; la finanza per lo sviluppo dovrebbe cercare di evitare i cicli di espansione e contrazione degli anni ottanta e novanta. Negli ultimi anni molti paesi in via di sviluppo dell’Africa Subsahariana hanno emesso obbligazioni (cfr. Tyson, 2015); il denaro è lì. I paesi a reddito basso e medio-basso dovrebbero stare abbastanza attenti a rilasciare obbligazioni e dovrebbero considerare le obbligazioni indicizzate sul PIL. Questo tipo di obbligazioni ha un elemento di condivisione dei rischi e può ridurre il rischio di default in caso di shock economici avversi.

Lo sviluppo è un processo a lungo termineed anche i fondi di sviluppo dovrebbero esserlo. La finanza per lo sviluppo dovrebbe avere mercati separati e operatori separati, diversi da quelli internazionali privati.

Una simile separazione tra banche commerciali e banche d’investimento è stata introdotta nel 1933 dall’atto di Glass-Steagall, con lo scopo di prevenire le crisi future, ma nel 1999 è stata abrogata dal Congresso Americano. A seguito della crisi finanziaria del 2007-2008, la riforma di Wall Street Dodd-Frank e la legge sulla protezione e la tutela dei consumatori del luglio 2010 hanno introdotto molti controlli e regolamentazioni, ma non hanno separato le attività commerciali e di investimento bancario. Più vicina a questa separazione è la cosiddetta norma Volcker, che è entrata in vigore il 21 luglio 2015. La finanza per lo sviluppo ha bisogno di mercati specializzati e di strumenti finanziari dedicati con impegni a lungo termine; ciò potrebbe aiutare i paesi a reddito basso e medio-basso nel loro processo di emancipazione da una finanza completamente concessionaria. Non sono ottimista circa la possibilità di ottenere questa separazione.

  1. L’SDG 17, ultimo ma non per importanza.

Negli SDG ci sono molti obiettivi e traguardi, forse troppi. È evidente che il processo di attuazione degli SDG richiede un maggiore dialogo e ulteriori negoziati; questi negoziati saranno il vero test del partenariato globale.

L’SDG 17 comprende 19 traguardi, classificati in quattro gruppi e 3 questioni sistemiche; i temi sono: finanza, tecnologia, capacità di costruzione, commercio, coerenza, partenariato multi-stakeholder, dati. Un compito enorme.

Ho riclassificato i 17 obiettivi e i 169 traguardi in quattro gruppi: sviluppo umano, ambiente, economia, finanza, strutture sociali e economiche e partenariato globale – vedere la tabella 1 qui sotto (gli obiettivi e traguardi in grigio appartengono a due diversi cluster). Dalla tabella 1 risulta che:

– la maggior parte degli obiettivi e dei traguardi sono fortemente interconnessi;

– molti dei traguardi inclusi nei primi sette obiettivi hanno a che fare con negoziati e richiedono un dialogo tra tutti i soggetti interessati; per questo motivo li ho inseriti nel cluster del partenariato.

Sviluppo umano Ambiente Economia, finanza, strutture sociali e economiche Partenariato globale
1.      Povertà 1.a
2.      Fame 2.4, 2.5 2.3, 2.4, 2.a, 2.b, 2.c
3.      Sanità 3.9 3.b, 3.c
4.      Istruzione 4.b
5.      Genere 5.4, 5.a
6.      Acqua e rifiuti 6.Acqua e rifiuti 6.5 6.a
7.1 7.      Energia 7.b 7.a
8.3, 8.5, 8.7, 8.8 8.4, 8.9 8.      Promuovere la crescita 8.a, 8.b, 9.5
9.4 9.      Infrastrutture 9.a
10.2, 10.3, 10.4, 10.7 10.  Ridurre la disuguaglianza 10.6, 10.7, 10.a, 10.b, 10.c
11.1, 11.5, 11.7 11.  Città 11.4, 11.c
12.  Consumo/

Produzione sostenibili

12.1 12.6, 12.7, 12.a, 12.c
13.  Cambiamento climatico 13.1, 13.a
14.  Oceani 14.b 14.4, 14.6, 14.7, 14.a, 14.c
15.   Ecosistemi territoriali 15.a, 15.b 15.6, 15.7
16.  Pace e giustizia 16.4 16.3, 16.8
17.7 17.1, 17.5, 17.11, 17.12 17.  Partenariato globale

Sono necessari tre passi per conseguire un partenariato globale per lo sviluppo credibile.

Passo 1, titolarità nazionale; ciò implica che ciascun paese debba identificare i propri obiettivi e traguardi prioritari. Nessun paese in via di sviluppo sarà in grado di muoversi su tutti gli obiettivi. La risoluzione di settembre dell’assemblea generale dice: “Ogni governo deciderà anche come questi obiettivi aspirazionali e globali debbano essere inseriti nei processi di pianificazione nazionale” (UN, 2015, p. 13, punto 55). Il vero problema è che i partner devono accettare le priorità del paese. Non è così facile.

Il passo 2 dovrebbe essere un dialogo trilaterale tra i vecchi e i nuovi donatori e i paesi in via di sviluppo. Prima di tutto, i donatori vecchi e nuovi devono concordare i vari criteri di efficacia dell’aiuto, la coerenza tra le politiche commerciali e di aiuto, il coordinamento, l’allineamento, ecc. Secondo, i paesi in via di sviluppo necessitano di maggiore spazio politico sia nel commercio che in finanza. Il trattamento speciale e differenziato è strumentale per cercare di riequilibrare le condizioni economiche svantaggiate, ma anche le capacità negoziali dei diversi paesi e delle parti interessate. Quando ci sono asimmetrie enormi perché le parti sono molto diverse, non solo in termini di risorse ma anche in termini di capacità amministrative il riequilibrio di questi poteri dovrebbe contribuire a creare un modello più equo. Ciò potrebbe richiedere alcune restrizioni alle parti più potenti e un sostegno aggiuntivo per le parti più deboli.

La figura 1 descrive questo processo.

Figure 1

Figura 1

Il passo 3, un dialogo efficace sullo sviluppo con poteri più equilibrati, richiede importanti miglioramenti nelle capacità istituzionali e amministrative dei paesi in via di sviluppo.

Conclusioni

 

Due commenti per concludere.

In primo luogo, lo sviluppo è un processo di trasferimento di potere che non si svolge nel vuoto, ma deve tener conto di strutture socio-economiche storicamente specifiche. Questo ambiente può essere un’opportunità o più probabilmente un vincolo. Tutti gli obiettivi, ma in particolare quelli del terzo cluster, implicano importanti cambiamenti nel modo in cui importanti strutture economiche ostacolano lo sviluppo sostenibile. Ciò è anche parzialmente vero dell’obiettivo 12 sulla promozione di modelli di consumo e produzione responsabili. Lo sviluppo come trasferimento di poteri è un rapporto dialettico tra la gente, gli esseri umani e le strutture in cui vivono.

Secondo, l’SDG 16 stabilisce: promuovere società pacifiche e inclusive per lo sviluppo sostenibile, fornire accesso alla giustizia per tutti e costruire istituzioni efficaci, responsabili e inclusive a tutti i livelli. Nuove società con nuove istituzioni? Altri negoziati e dialoghi ci aspettano e si estenderanno ben oltre il 2030. Gli ultimi due SDG sono quelli più impegnativi. I tre passi di cui sopra non sono molto affascinanti, ma sospetto che siano tutti estremamente necessari per intraprendere la strada dello sviluppo sostenibile.

Bibliografia

Baldwin R. and Teulings C. (2014), Secular Stagnation: Facts, Causes, and Cures, A Vox.org/CEPR eBook.

UN (1987), World Commission on Environment and Development, Our Common Future, (also known as Bruntland Report), Oxford University Press, Oxford.

Piketty T. (2013), Capital in the Twenty-First Century, Belknap Press 2014, Cambridge, MA.

Stiglitz, J.E. (1998), More Instruments and Broader Goals: Moving Toward the Post-

Washington Consensus, WIDER Annual Lecture, Helsinki, January.

UNAAAA (2015), Addis Ababa Action Agenda of the Third International Conference on Financing for Development, 13-16 July, endorsed by the UN-GA on the 27 of July.

UNCTAD (2014), Trade and Development Report, Geneva.

UN (2015), Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, 25-27September. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/70/L.1&Lang=E, retrieved October 7, 2015.

Una versione più estesa, in inglese, è stata pubblicata dalla Revista Internacional de Cooperación y Desarrollo USB Cartagena (Colombia) – Red Iberoamericana Académica de Cooperación Internacional – RIACI- Cooperation and Development Network -CDA:

http://revistas.usb.edu.co/index.php/Cooperacion/article/view/2778/2426Lo sviluppo e le

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About Giovanni Vaggi

Professore Ordinario di Economia dello Sviluppo presso l'Università di Pavia

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