Il bilancio partecipativo come strumento di buona governance e anticorruzione: i casi di Porto Alegre e Casamarciano

Andrea Gatto

Andrea Gatto

Visiting Researcher presso la California Polytechnic State University (CalPoly). Dottorando di Ricerca in Economia, Statistica & Sostenibilità presso l'Università di Napoli "Parthenope"
Andrea Gatto

 

bilancio_partecipativo

 

Il bilancio è al centro degli sforzi per migliorare la governance e la responsabilità in tutti i paesi. Il Parlamento può dare un importante contributo ampliando il suo ruolo di supervisione durante tutto il ciclo di bilancio.

Cheam Yeap, presidente della Commissione per la Revisione Economica, Finanziaria, Bancaria e Statale della Cambogia alla Conferenza della Banca Mondiale “Budget oversight through good governance”, Phnom Penh, 4 marzo 2013

 

 

Sull’onda del successo del bilancio partecipativo di Porto Alegre, capitale dello Stato federale di Rio Grande do Sul in Brasile, supportate da un crescente consensus della comunità internazionale, un numero considerevole di amministrazioni nel mondo hanno implementato nuove forme non finanziarie di rendicontazione di bilancio. In ragione dell’incremento in fiducia di cui si fa foriera tra le diverse sfere sociali coinvolte, il bilancio partecipativo (BP) è stato riconosciuto come un prezioso strumento di buona governance e di anticorruzione, nel quadro di un più ampio scenario di governance democratica preposta alla valorizzazione dei beni comuni. In tal senso, diventa significativa la pur giovane esperienza del Bilancio Partecipativo dell’amministrazione del Comune di Casamarciano. La cittadina, afferente all’area metropolitana di Napoli, ha adottato nel 2012 il Bilancio Partecipativo, diventando una delle prime amministrazioni ad inserire questo nuovo strumento di sviluppo economico a livello nazionale.

Lo scenario internazionale e l’Orçamento Participativo di Porto Alegre

 

Il concetto di governance come fattore immateriale di sviluppo è oggetto di una crescente attenzione da parte delle organizzazioni internazionali. ONU, OCSE, Banca Mondiale e World Bank Institute hanno indicato l’anticorruzione, la trasparenza e la democrazia partecipativa come obiettivi principali per migliorare gli indicatori di governance pubblica. Va aggiunto che l’incremento di partecipazione della cittadinanza è stato designato dal Rapporto delle Nazioni Unite sullo Sviluppo Umano e dagli Obiettivi di Sviluppo del Millennio come uno dei pilastri necessari per lo sviluppo sostenibile (UNHDR, 2013; MDG). Studi del Progetto Regionale sulla Governance Locale dell’America Latina portato avanti dal Programma di Sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP) indicano la governance come necessaria per l’efficacia del governo e la partecipazione come risultato del consenso per mezzo di processi democratici. In questo contesto, il bilancio partecipativo è stato individuato come strumento prioritario di partecipazione democratica, in grado di coinvolgere la totalità della popolazione nel processo decisionale di una percentuale del budget locale. Consentendo la condivisione di una porzione della spesa pubblica, il BP punta a raggiungere i seguenti obiettivi di governance:

• aumentare la trasparenza della politica fiscale e della gestione della spesa pubblica;

• ridurre episodi di corruzione;

• massimizzare la partecipazione al processo politico attraverso il miglioramento della responsabilità pubblica e della fiducia dell’elettorato (WB 2013).

 

In aggiunta a questo, il BP si identifica come strumento concreto per creare i presupposti per una buona governance in termini di urbanistica e di amministrazione socio-economica (MDG; Un-Habitat, 2004 e 2012). Malgrado il fatto che non esista un’unica forma di BP, è possibile standardizzare il processo di elaborazione dello strumento in tre fasi:

informazione: in cui la popolazione viene a conoscenza del flusso gestionale;

consultazione: caratterizzato da incontri pubblici in cui le parti si confrontano, seguiti dalle negoziazioni e dalla costruzione del consensus tra le parti;

istituzionalizzazione: durante la quale avvengono le votazioni e si illustra l’impiego degli investimenti.

 

È utile soffermarsi su un dato: il successo di Porto Alegre ha portato una serie di amministrazioni ad adottare il bilancio partecipativo. Secondo stime diffuse dal Comune di Porto Alegre, in Brasile il BP coinvolge 140 amministrazioni su 5571, il 2,5% del Brasile (Prefeitura de Porto Alegre 2014). In Italia, nonostante l’esiguità del fenomeno, il BP è stato, tra gli altri risultati, propedeutico all’innesto di ulteriori bilanci non finanziari (bilancio sociale, etico e altri tipi di bilancio orientato) e per combattere lacune importanti insite nei sistemi di governance locale.

 

  Figura 1: Fasi del Bilancio Partecipativo

BP_

Fonte: the World Bank, 2013

 

La governance in Italia e il Bilancio Partecipativo di Casamarciano

 

È importante definire lo stato dell’arte della corruzione, della trasparenza e della buona governance in termini nazionali: su ognuna di queste componenti, studi di varia matrice sono concordi nell’attribuire all’Italia un posizionamento molto basso nelle graduatorie internazionali.

 

Secondo Transparency International, nel 2013 l’Italia è risultata 69° nella classifica del CPI (Country Profile Index, punteggio di 43/100, corruzione media), posizionandosi peggio di paesi quali Ruanda, Lesotho e Kuwait e consolidando il triste primato di risultare puntualmente tra i paesi più deboli dell’area OCSE. L’Indice di Corruzione Mondiale (WGI) a cura della Banca Mondiale conferma le tendenze negative della performance istituzionale: i dati della Banca Mondiale inchiodano l’Italia al 58° posto per controllo della corruzione e addirittura in 74° posizione per percezione della partecipazione dei cittadini e affidabilità delle amministrazioni nazionali (WGI 2012).

 

C’è da sottolineare che questa tendenza ha avuto modo di radicarsi in un arco temporale distribuito su più decenni: in ambito di corruzione politica può essere sufficiente ricordare a titolo esemplificativo gli scandali di Tangentopoli emersi a seguito di Mani Pulite negli anni Novanta. Non va dimenticato, tra l’altro, che l’Italia costituisce un’enorme piazza d’affari per le diverse organizzazioni affiliate alla criminalità organizzata del nostro Paese, dilagata negli ultimi decenni come vero e proprio cancro per il tessuto socio-economico nazionale e locale. Questa collusione pubblico-privato danneggia in particolare il Meridione, palesandosi per mezzo di manifestazioni di corruzione come tangenti, estorsioni, frodi, traffici, riciclaggio di danaro, nepotismo e clientelismo; senza dimenticare che, come ribadito a chiare lettere dalla comunità internazionale, gli episodi di corruzione finiscono per diventare un costo insostenibile per il sistema-paese, così come per la governance globale, sancendo forti, talvolta insormontabili, inefficienze per gli affari (OCSE 2014). Contestualizzando la situazione relativa alla governance pubblica, i risultano addirittura più preoccupanti, inaspriti dai ricorrenti episodi di malaffare in cui si trovano spesso invischiati i governanti del Meridione. In questo difficile quadro politico, segnali importanti di rafforzamento della trasparenza amministrativa quali il Bilancio Partecipativo di Casamarciano, possono diventare strumenti di grande impatto nel riabilitare il dialogo tra le parti e la fiducia nei confronti del ruolo della politica e del concetto di res publica; non è secondaria l’azione preventiva svolta dal BP a tutela del rischio di corruzione e la contestuale riallocazione gestionale democratica relativa ad una porzione delle risorse pubbliche.

Figura 2: Controllo della Corruzione WGI

WBI

Fonte: the World Bank Institute, 2008

 

 

Risultati e prospettive del Bilancio Partecipativo di Casamarciano

 

Stabilito che la pratica del bilancio partecipativo ha dimostrato di poter apportare maggiori benefici ai contesti caratterizzati da una pregressa stabilità politica e un’amministrazione decentrata, il funzionamento ideale e i prossimi sviluppi dello strumento del BP, per Casamarciano come per altre realtà, passano per i seguenti miglioramenti:

• coinvolgimento di percentuali più consistenti di popolazione, auspicabilmente la totalità degli aventi diritto al voto nel medio termine;

• superamento dello sbarramento del 10% di percentuale di quota del budget dedicata alla condivisione elettorale;

• monitoraggio di eventuali minacce di diserzioni strategiche dell’elettorato;

• pianificazione e previsione in merito a tempistica, possibili ingorghi e rallentamenti che potrebbe sperimentare il processo.

Il risultato applicativo del bilancio partecipativo può presentare caratteri di disomogeneità da caso a caso, in particolare se si orientano le ricerche a un raffronto tra metropoli e piccole municipalità. Per quanto riguarda l’Orçamento Participativo di Porto Alegre, questo è arrivato a coinvolgere l’investimento di duecento milioni di dollari per anno. Nei primi anni successivi al lancio del 1989, la porzione di bilancio municipale riguardava all’incirca il 10% del budget, mentre dagli anni 2000 la cifra coinvolta è arrivata all’incirca al 25% dell’intero budget pubblico (Mani Tese 2002). Studi della Banca Mondiale attestano che l’OP ha contribuito a registrare miglioramenti significativi in termini di governance urbana e nella lotta al clientelismo e alla corruzione, assottigliando l’ineguaglianza cittadina e aumentando la partecipazione politica e sociale necessaria a migliorare l’affidabilità della governance e la fiducia reciproca fra le parti sociali (WB 2004). Questi risultati sono valsi per la città brasiliana il posizionamento tra le prime 40 città del mondo in termini di qualità della governance pubblica urbana da parte dell’ONU e l’aperto riconoscimento come buona pratica di partecipazione urbana da parte della Banca Mondiale. Oggi Porto Alegre registra il più alto Indice di Sviluppo Umano dell’America Latina, come certificato dal Rapporto sullo Sviluppo Umano dell’ONU del 2013 (HDR 2013): la correlazione tra la corretta implementazione del bilancio partecipativo nell’amministrazione della metropoli brasiliana e l’incremento dello sviluppo umano è misurabile attraverso il miglioramento della qualità dell’istruzione, degli standard sanitari e lo sviluppo delle attività commerciali.

Su questa pesante eredità la giunta comunale di Casamarciano ha intrapreso nel 2012 l’ambizioso e pioneristico progetto di predisporre la dotazione di uno strumento di democrazia partecipativa e trasparenza nel contesto di una provincia in difficoltà, per di più in tempi di recessione economica. Traslare il discorso dalla Banca Mondiale al Comune di Casamarciano significa localizzare la buona pratica di governance globale per una comunità di 3500 abitanti (si tenga presente che Porto Alegre, invece, conta un milione e cinquecentomila abitanti): in virtù dell’esperienza dell’Orçamento Participativo, la sfida per la piccola amministrazione campana sarà quella di rendersi in grado di indirizzare le ricette elaborate dalle organizzazioni intergovernative alle esigenze locali, in maniera da elaborare una rinnovata visione di governance e cambiamento economico-sociale. Se è vero che Casamarciano resta una piccola realtà, non in grado di influire sul suo contesto, va riportato che la quota di popolazione coinvolta nella partecipazione al Bilancio Partecipativo raggiunta nei primi due anni di lavoro dal comune del Napoletano risulta essere, in proporzione, maggiore di quella a cui è arrivata Porto Alegre nei suoi primi due anni (Orçamento Participativo, Prefeitura de Porto Alegre 2013; Bilancio Partecipativo, Comune di Casamarciano 2013). Inoltre, c’è da sottolineare l’importanza estrinseca dell’innesto del BP: nel portare la testimonianza di una buona pratica di miglioramento della governance in contesto locale e regionale, il Bilancio è stato in grado di esprimere una chiara volontà di cambiamento culturale. In ragione di questa specifica, il Bilancio Partecipativo di Casamarciano ha mostrato solo parte del suo potenziale. In tal senso, un contributo significativo potrebbe provenire da un più preciso supporto regionale, così come avvenuto in passato per la Regione Lazio a cui si potrebbe accompagnare, nei prossimi anni, quello della città metropolitana.

 

In conclusione, il bilancio partecipativo va ad inserirsi con determinazione in un concetto più ampio di ripensamento della trasparenza e della partecipazione delle amministrazioni pubbliche e private, nel novero di una più ampia concettualizzazione di rendicontazione mossa dal basso, che tenga conto anche di strumenti di natura non finanziaria.

 

 

Figura 3: Possibili modelli di Bilancio Partecipativo e strategia di Casamarciano

BP

Fonte: Documento di Partecipazione, Bilancio Partecipativo Comune di Casamarciano, 2013

 

Il caso studio consolidato dall’amministrazione locale di Porto Alegre e la nuova esperienza portata avanti caparbiamente dal piccolo Comune di Casamarciano dimostrano le potenzialità del bilancio partecipativo nell’influenzare tangibilmente la pianificazione di lungo termine verso nuovi obiettivi di governance e sviluppo economico-sociale. Come attestato dalla Banca Mondiale, queste facoltà troveranno la loro massima espressione nel contesto di regioni a bassi indici di reddito e performance governativa, per le quali sussistono larghi margini di miglioramento delle variabili socio-economiche.

 

 

Letture consigliate:

– Anwar S. (a cura di), Participatory budgeting, “Public sector governance and accountability series”, The World Bank, 2007.

Cabannes Yves, Participatory Budgeting: Conceptual Framework and Analysis of its Contribution to Urban Governance and the Millennium Development Goals. / UN-HABITAT. Quito.- Urban Management Programme / UN-HABITAT. August 2004 – 65p.- (Working Paper Nº140).

– Comune di Roma, Documento della Partecipazione 2008.

– Comune di Casamarciano, Documento Partecipativo – Bilancio Partecipativo Casamarciano, 2013.

– Documents of the World Bank Conference: Budget oversight through good governance, Phnom Penh, March 4, 2013.

–  Documents of the Fourth An.nual High-Level Anti-Corruption Conference for G20 Governments and Business, Rome, June 11, 2014.

– IGBE Census, 2010.

– Orçamento Participativo de Porto Alegre, 2013.

– Prefeitura de Porto Alegre, Orçamento Participativo, 2013.

– PTF Case Study Series No. 32, Improving governance through participatory budgeting and community monitoring in Cameroon – Partnership for Transparency Fund, 13 December 2012.

Renaud François, Forum for a New World Governance – Proposal Papers Series – WORLD GOVERNANCE INDEX (WGI) – Why Should World Governance Be Evaluated, and for What Purpose?, October 2008.

– The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, Public sector governance and accountability series: Participatory budgeting Edited by Anwar Shah, 2007.

– The OECD fights corruption, OECD 2006.

– The World Bank, GAC Strategy 2012, Guiding Principles for Strengthening World Bank Group Engagement on Governance and Anticorruption.

– The World Bank Groups’ updated strategy and implementation plan, 2012, Strengthening governance: tackling corruption.

– The World Bank, Participatory Budgeting formulation, 2013.

– The World Bank Papers, Participatory Budgeting in Brazil. Deepti Bhatnagar, Animesh Rathore, Magii Moreno Torres, Parameeta Kamingo.

– The World Bank Institute – World Governance Indicators – Country Data Report for Italy, 1996-2012.

– Transparency International, Corruption Perception Index, 2013.

– UNODC Press release, Good governance, anti-corruption efforts integral to global development, says UNODC Chief, Vienna, 24 September 2013 68th session of the UN General Assembly.

Zamboni Yves, Participatory budgeting and the local governance: an evidence-based evaluation of participatiory budgeting experiences in Brazil, working paper – may 28, 2007.

 

 

Appendici

 

Tabella 1: Numero di partecipanti del processo del BP di Porto Alegre, 1990–2003

Year Voters Population Share of population
1990 976 1250000 0,0007808
1991 3694 1260000 0,002931746
1992 7610 1270000 0,005992126
1993 10735 1280000 0,008386719
1994 9638 1290000 0,007471318
1995 11821 1300000 0,009093077
1996 10148 1310000 0,007746565
1997 11908 1320000 0,0090212121
1998 13687 1330000 0,010290977
1999 14776 1340000 0,011026866
2000 14408 1360000 0,010594118
2001 16612 1370000 0,012125547
2002 28549 1380000 0,020687681
2003 26807 1390000 0,019285612

Fonte: Wampler 2007; Wampler and Avritzer 2004

Tavola 2: Numero di partecipanti del processo del BP di Casamarciano, 2012-2013

Year Voters Population Share of population
2012 68 3500 0,019428571
2013 137 3500 0,039142857


Fonte: Documento Partecipativo – Bilancio Partecipativo Comune di Casamarciano, 2013

 

Si ringrazia il Comune di Casamarciano (NA) per aver condiviso i dati relativi al bilancio partecipativo. Nello specifico si ringrazia il responsabile del Bilancio Partecipativo di Casamarciano, dott. Francesco Buono, assessore al Bilancio e alla Programmazione Economica del Comune di Casamarciano, e Francesco De Rosa per il contributo fornito. Le evidenze empiriche si basano altresì sul confronto con il Professor Bernard Gauthier, Université HEC di Montréal e Banca Mondiale, e su studi di ricerca portati avanti nel contesto delle conferenze ONU RIO+20 e World Urban Forum e presso l’Universidade Federal de Santa Catarina (BR) nel contesto del programma di ricerca a cura del MIUR e di quello dell’Università di Napoli Federico II con l’omonimo ateneo sudamericano.

 

Andrea Gatto

About Andrea Gatto

Presidente del Center for Economic Development & Social Change ed editor-in-chief della Rivista "Sviluppo, Sostenibilità, Innovazione Sociale". È Visiting Researcher presso la California Polytechnic State University (CalPoly), nonché Dottorando di Ricerca in Economia, Statistica e Sostenibilità all’Università di Napoli “Parthenope”. Consulente economico e aziendale, ha lavorato, tra i vari, per Commissione europea-DG Occupazione, Universidade Federal de Santa Catarina in Brasile, Ministero Italiano della Ricerca, Università di Napoli “Federico II” e National Science Council di Taiwan. I suoi attuali interessi di ricerca analizzano il nesso tra sviluppo e sostenibilità, in particolare la politica e la regolamentazione energetica ed agraria. Questo include la vulnerabilità e la resilienza, l'agenda dello sviluppo e gli SDGs (Obiettivi di Sviluppo Sostenibile dell'ONU), e la microfinanza, esaminati in un'ottica storica di lungo termine, di analisi del ciclo economico e degli indicatori compositi. Laureato Magistrale Summa cum Laude in Economia e Commercio e in Economia e Diritto, ha un Postgraduate Master in Development Economics e uno in Studi e Politiche Europee. È stato borsista, per ricerca e studio, presso la National Taiwan University, l’Institute for Development Studies della National Cheng-chi University, l’Université de Montpellier, l’Università di Roma “Tor Vergata”, l’Università di Napoli “Federico II” e l’Università di Bari “Aldo Moro”. Ha lavorato in 9 paesi, lingue di lavoro: italiano, inglese, francese, portoghese e spagnolo.

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